Canarias, Gibraltar y el Sáhara: tres casos diferentes desde el punto de vista del Derecho Internacional

(Escrito en Septiembre de 2011 – Canarias como frontera sur de la Unión Europea)

“En los territorios en fideicomiso y no autónomos, y en todos los demás territorios que no han logrado aún su independencia, deberán tomarse inmediatamente medidas para traspasar todos los poderes a los pueblos de esos territorios, sin condiciones ni reservas, en conformidad con su voluntad y sus deseos libremente expresados, y sin distinción de raza, credo ni color, para permitirles gozar de una libertad y una independencia absolutas” .

Este párrafo, recogido de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, surgida de la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de Naciones Unidas (14 de diciembre de 1960), es una muestra de la voluntad internacional de acabar con el sometimiento colonial. Se escribió 15 años después de que la Segunda Guerra Mundial llegara a su fin. Sin embargo, la necesidad de emancipar a todos esos pueblos que vivían sometidos a las metrópolis europeas era un objetivo que se había impulsado muchos años atrás. La Primera Guerra Mundial culminó con la intervención de Estados Unidos y los 14 puntos de Wilson. El presidente norteamericano leyó un discurso en 1918 en el que exigía velar por el derecho a la libre determinación de los pueblos . Tras la contienda, se promovió la Sociedad de Naciones -precursora de Naciones Unidas- , cuyo objetivo principal era salvaguardar la paz en el mundo. No consiguió ninguno de los retos que se fijaron con su nacimiento. La prueba de ello es que el conflicto colonial persistió, que la Sociedad desapareció y que en 1940 estalló la Segunda Guerra Mundial.

Al término de la conflagración se produjo en todo el mundo un acontecimiento histórico sin precedentes: millones de personas que habían estado bajo el yugo colonial
iniciaron la transición hacia su independencia política. Un camino que se llevó a cabo, en parte, gracias al papel que jugó Naciones Unidas. A principios del siglo XX aproximadamente el 90% de África y el 95% de Oceanía se encontraban bajo el sometimiento de los gobiernos desarrollados . La Declaración acuñada por NNUU se sustentó en dos principios de idéntica importancia: el derecho a la autodeterminación de los pueblos y la salvaguardia de la integridad de los estados. Estos dos criterios son los que marcan las diferencias en los tres en los tres territorios que se analizarán: Canarias, Gibraltar y el Sáhara.

Canarias: conquistada pero no colonizada
La historia de la conquista de Canarias en el siglo XV demuestra que el Archipiélago no puede considerarse en ningún caso una colonia, lo que no quiere decir que no sufriera los efectos de cualquier empresa conquistadora. La apropiación del territorio se llevó a cabo durante casi todo un siglo y, como toda contienda de esta índole, dejó muertos a su paso. Ocurrió en la misma centuria en la que España se constituyó como estado moderno. Isabel I, reina de Castilla, y Fernando de Aragón, a los que la historia bautizaría como los Reyes Católicos, lograron unir los diferentes reinos que conformaban España. Se trató de un proceso lento y laborioso: durante mucho tiempo las leyes y las instituciones de ambos reinos continuaron siendo autónomas. En el período de gobierno de los monarcas (1474-1514) se produjo la conquista de Granada, la incorporación de Navarra, la fundación de la Inquisición y el descubrimiento del “Nuevo Mundo”, entre otros acontecimientos destacados. Al Archipiélago, desde principios de siglo, habían llegado expediciones de varias regiones europeas con ansias de materias primas, esclavos y otras riquezas.

Este interés por Canarias, por la explotación de sus recursos (a pesar de que no tenía oro ni plata) y por su importante posición, generó un proceso de mestizaje humano y cultural. Hasta las Islas llegaron inmigrantes de Europa y también salieron canarios rumbo a América.

La adhesión de Canarias a España se produjo, por tanto, de manera simultánea a la gestación del propio Estado español (en su concepción de Estado moderno). Cuando la comunidad internacional decide abanderar el proceso de independencia de los pueblos no autónomos (1960), Canarias no cumple ninguno de los requisitos necesarios: el territorio fue usurpado bajo el derecho de conquista, no puede acceder a la autonomía ni por la vía del derecho a la autodeterminación (no existe un pueblo diferente y subordinado al que vive en la metrópoli) ni por la de la vulneración de la integridad territorial (caso de Gibraltar).

Es necesario destacar algunos de los hechos de la historia de Canarias una vez que pasó a pertenecer al reino español. A pesar de que se trata de un sentimiento minoritario y hoy con escasa representación en las elecciones autonómicas, el movimiento independentista caló en el Archipiélago. Desde los años 60, Antonio Cubillo, abogado laboralista, empezó a reclamar el derecho de autodeterminación de Canarias. El movimiento condicionó a finales de los 60, y en algunos años de la década de los 70, la política exterior española. Sin embargo, nunca llegó a convertirse en un clamor popular. La vía exigida para lograr la independencia siempre fue el derecho a la libre determinación de un pueblo situado en otro continente y sin raíces españolas. El Comité Descolonizador nunca incluyó a Canarias entre el listado de territorios no autónomos. Bien es cierto que se trata de unas islas ubicadas en otro continente, es decir, se considera un territorio de ultramar como lo es Reunión, Martinica o la Guayana francesa. Esa singularidad hizo que la incorporación de España a las Comunidades Europeas trajera consigo un debate previo sobre cómo debía adherirse un territorio así. El resultado fue que entró a formar parte como un territorio “ultraperiférico”.

Este tratamiento diferenciado ya era habitual: las exenciones fiscales nacieron con la incorporación de Canarias a la Corona de Castilla. Este principio también quedó plasmado en el Régimen de Puertos Francos (1952) y en la Ley del Régimen Económico y Fiscal (REF) aprobada en el franquismo. La Constitución de 1978 también se hace eco de este hecho diferencial y de la necesidad de buscar la equidad en su artículo 138: “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular”.

“Esta normativa, dictada por la Unión Europea, por el Estado español y por la propia Comunidad Autónoma de Canarias, cuya complejidad y extensión hace preciso sintetizarla en lo fundamental, relativa a los preceptos básicos que configuran el núcleo de la misma, comprende: la Constitución Española de 1978, el Tratado de Adhesión de España y sus disposiciones, concretamente, el artículo 299.2 del tratado de Ámsterdam, la disposición adicional tercera y art. 138 de la Constitución, los arts. 25, 26, 30, 31, 32, 76, 155, 173, 186 y 187 del Acta de Adhesión de España a la Comunidad Europea, de 12 de junio de 1985, y el Protocolo II especial de Canarias, Ceuta y Melilla, anexo al mismo, posteriormente modificado por el Reglamento (CEE) 1911/1991, del Consejo, de 26 de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho Comunitario en las Islas Canarias, y la Decisión del Consejo 91/314/CEE, de 26 de junio de 1991, por el que se establece un programa de opciones específicas por la lejanía en insularidad de las Islas Canarias, y la Decisión del Consejo 91/314/CEE, de 26 de junio de 1991, por el que se establece un programa de opciones específicas por la lejanía e insularidad de las islas Canarias (POSEICAN)” .

Por otro lado, si en análisis se centra en el aspecto conceptual, tampoco se sustentan las tesis independentistas. Al menos no las que argumentan que Canarias es una colonia en la actualidad. Según el Diccionario de la Real Academia Española, una colonia es un territorio dominado y administrado por una potencia extranjera. Canarias es hoy una comunidad autónoma con plena representación en el Parlamento español, igual que lo es Andalucía, Cataluña o Galicia.

Sin embargo, para expertos como el licenciado en Derecho Fernando Ríos, que actualmente desempeña las funciones de portavoz del Grupo Mixto (Coalición Canaria, CC) en las comisiones Constitucional, Ciencia, Tecnología y Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea, Canarias fue una colonia hasta 1978, fecha en que nació la actual constitución española. “Hasta ese momento, la situación de Canarias era similar a la del Sáhara: los ciudadanos no tenían la posibilidad de participar en la vida política y, además, era -y es- un territorio extracontinental” .

El Sáhara o la distancia entre el derecho y la política
Hasta 1875 la presencia europea en África era muy escasa. Las potencias que habían desembarcado en el continente vecino sólo lo habían hecho en enclaves costeros. A partir del último cuarto del siglo XIX el continente africano empieza a despertar gran interés. Las sociedades geográficas comienzan a promover expediciones con objetivos académicos y se descubren materias primas. Los países ricos ven en estos hallazgos la posibilidad de emprender una nueva revolución industrial. A fin de cuentas, “no hacían falta demasiadas justificaciones para ocupar un territorio. Se consideraba susceptible de ocupación aquel cuyos habitantes no estaban organizados en régimen de Estado. Si lo estaban, se trataba de dar una base legal a la ocupación” . Los problemas surgieron cuando las naciones conquistadoras coincidieron en sus ambiciones expansionistas. Estas confrontaciones dieron como resultado la celebración de la Conferencia de Berlín, que se se llevó a cabo del 15 de noviembre de 1884 al 26 de febrero de 1885, y sentó las bases de un nuevo colonialismo europeo. África, dividida con escuadra y cartabón, comenzaba una historia de tragedias que todavía hoy persiste. Antes de esta cita, España, gracias a los pescadores canarios, ya tenía presencia efectiva en la costa africana más próxima al Archipiélago. Se consideraba que ésta era la vía natural de expansión. Sin embargo, no salió muy contenta de la Conferencia de Berlín, donde obtuvo “una exigua ración de la tarta colonial en la que se incluyen el Protectorado marroquí en el norte, y en el sur (Tarfaya), Ifni, Saguia el Hamra y Río de Oro (Sáhara Occidental) y Guinea Ecuatorial”.

Los problemas para los conquistadores surgieron al concluir la Segunda Guerra Mundial, momento en el que los movimientos independentistas empezaron a generar quebraderos de cabeza a los gobiernos de las metrópolis. España se deshizo de sus últimas posesiones en el continente con la firma de los polémicos Acuerdos de Madrid, en 1975, en pleno ocaso del franquismo, incumpliendo las exigencias internacionales de llevar a cabo la descolonización del Sáhara y dejando la antigua provincia española al antojo de Marruecos. Ya Naciones Unidas, desde que España entrara como miembro de pleno derecho en 1956, le había preguntado al gobierno español si administraba algún territorio no autónomo. Durante dos años las respuestas siempre fueron negativas, pero en 1958 se añadió un nuevo argumento: el ejecutivo español sostuvo entonces que no tenían colonias, sólo provincias. NNUU aún no contaba con un texto legal que regulase el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos. Llegaría en 1960, cuando la Asamblea General aprobara -con 89 votos a favor y 9 abstenciones, entre ellas la de España- la Declaración sobre la concesión de Independencia a los países y pueblos coloniales, conocida desde entonces como Resolución 1514 (XV). El texto señalaba con claridad que todos los pueblos tenían derecho a ejercer el derecho a la autodeterminación y advertía de que las carencias políticas, sociales o económicas no podían ser utilizadas como una excusa para retrasar el proceso de independencia (es el motivo por el cual fracasó la descolonización tras la Primera Guerra Mundial).

En esta especie de carta magna de la descolonización, Naciones Unidas recordaba que el ejercicio de este derecho no podía atentar contra la integridad territorial de los países. Estos dos criterios son los que se han usado para argumentar a favor y en contra de la descolonización del Sáhara, un asunto todavía pendiente hoy. Sin embargo, no debería ser motivo de controversia. La opinión consultiva emitida por la Corte Internacional de Justicia (TIJ) en 1975, a petición de Naciones Unidas pero alentada por Marruecos, es clara y determinante. El Tribunal declaró que nunca habían existido vínculos de “soberanía territorial” entre Marruecos y el Sáhara Occidental, ya que no se declaró probado que Marruecos “haya ejercido una actividad estatal efectiva y exclusiva en el Sáhara Occidental”. Según el TIJ, sólo existían vínculos de vasallaje entre “ciertas, pero sólo ciertas” poblaciones nómadas del territorio y el sultán marroquí. Estas declaraciones ponen en evidencia unos vínculos jurídicos entre el territorio y el Reino de Marruecos y Mauritana muy distintos a los alegados por el reino alauí y Mauritania. En opinión del Tribunal, esta relación no implicaba ni soberanía territorial ni co-soberanía ni inclusión territorial en una entidad jurídica .

En segundo lugar, el Tribunal subrayaba que el dictamen -requerido para ayudar a la Asamblea General de Naciones Unidas a pronunciarse sobre la tesis de Marruecos y Mauritania según las cuales uno y otro habrían tenido vínculos jurídicos con el Sáhara Occidental que pondrían en juego la integridad de sus países- no modificaba el derecho de la población saharaui a la autodeterminación. El texto emitido por la Corte es claro: el proceso de descolonización del Sáhara está regido por el reconocimiento del derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui porque la descolonización no afecta a la “integridad territorial” de Marruecos. “El pronunciamiento del Tribunal Internacional debe entenderse como res judicata: el derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui no puede ser ignorado, ni negado, ni vulnerado de ningún modo, por ningún órgano de Naciones Unidas. Y así, el Consejo de Seguridad en numerosas resoluciones ha reconocido el derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui”.

Así y todo, lo cierto es que España, que era la potencia que administraba el territorio, no cumplió con su responsabilidad en ningún momento. Al principio, para sortear a Naciones Unidas, creó “la provincia española del Sáhara el 19 de abril de 1961, que estuvo vigente hasta el 18 de noviembre de 1975. “El régimen local del Sáhara quedaría dibujado con la aprobación del Decreto 3.29/62, que, además del Cabildo, desarrollaba los ayuntamientos, las juntas locales y el consejo de Yemaa de las facciones nómadas, que representan una adaptación a la singularidad de los habitantes del Sáhara (…). La población autóctona quedaba infrarrepresentada en estas instituciones, favoreciendo así un control efectivo por parte del colonizador” .

España estaba empeñada en conservar el Sáhara Occidental a pesar de que gran parte de África ya había accedido a la independencia. ¿Por qué?
La potencialidad económica del Sáhara no era ya un secreto. No existían demasiados estudios al respecto pero sí los suficientes como para engendrar fundadas sospechas de las riquezas que escondía el territorio. A partir de 1960 España concede permisos a distintas compañías petrolíferas para que inicien las prospecciones. Estados Unidos y Alemania, a pesar de estar presentes en Naciones Unidas y exigir a España por esta vía la descolonización, facilitaban recursos a España para mejorar las infraestructuras e iniciar la explotación del territorio. La desproporción entre las riquezas y la escasa población es fundamental para entender lo que ha ocurrido en el Sáhara después de 1962.

Esta situación no cambia hasta que “el representante español en la ONU, Piniés, acepta, el 7 de diciembre de 1963, la aplicación del principio de autodeterminación en el Sáhara. En esta fase varias resoluciones de Naciones Unidas trataron sobre el Ifni y el Sáhara.

Marruecos intentaba que ambos territorios se analizaran conjuntamente. Sin embargo, desde 1966 la ONU les otorgó distinto régimen jurídico: mientras Ifni era considerado como una colonia que afectaba a la integridad territorial de Marruecos y cuya descolonización exigía la retrocesión a Marruecos, el Sáhara era considerado como un problema colonial que no afectaba a la integridad territorial de ningún otro Estado y cuya descolonización exigía un referéndum de autodeterminación. Desde la resolución 2.229 (XXI), de 20 de diciembre de 1966, la Asamblea General de Naciones Unidas viene proclamando sin interrupción que el Sáhara Occidental es un territorio que debe ser descolonizado por medio de un referéndum de autodeterminación por cuanto el mismo no forma parte de la “integridad territorial” 17 marroquí” .

Gibraltar: la colonia ‘eterna’
Gibraltar es un territorio situado en el extremo meridional de la península ibérica, al este de la Bahía de Algeciras, que se extiende sobre la formación geológica del peñón de Gibraltar. Pertenece a Reino Unido desde que en 1713 se firmara el Tratado de Utrecht al término de la Guerra de Secesión española. Se trata de un territorio que debe acceder al proceso descolonizador porque vulnera la integridad territorial de España. La aplicación de los principios recogidos en la carta magna de la Descolonización al supuesto de Gibraltar se tradujo inicialmente en dos resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Res. 2070 (XX), 1965 y Res. 2231 (XXI), 1966), en las que, tras comprobar la existencia de una disputa sobre el territorio, se invitaba a las partes a negociar y recomendaba la aplicación de la Resolución 1514 (XV) en términos generales. Naciones Unidas no ha admitido, en ningún momento, el derecho a la libre determinación de Gibraltar, ni ha solicitado la celebración de un referéndum para que la población decida su futuro. “Resulta muy revelador contrastar las sustanciales diferencias que existen entre las resoluciones que la Asamblea General adopta sobre Gibraltar y las que adopta en relación con el Sáhara, supuesto en el que expresamente declaró el derecho a la libre determinación del pueblo saharaui y solicitó la celebración de una consulta popular por parte de la potencia administradora”.

El caso de Gibraltar es diferente porque se trata de un territorio que, en tiempos pre- coloniales, pertenecía a España. El cambio de estatus provocó la ruptura territorial de un estado soberano. “El Derecho Internacional acepta el concepto del derecho de retrocesión de un territorio en virtud de lazos históricos y reconoce el derecho a la reintegración en los casos de enajenaciones territoriales. Sin embargo, ello no determina de forma irrefutable la aplicación del principio de integridad territorial en el proceso descolonizador, sino que entran en juego un conjunto de factores que hacen referencia a la fuerza, contenido e intensidad de la demanda histórica, así como al hecho de que en dicho territorio no se asiente una población colonial genuina, titular de un derecho a determinar libremente su destino, lo que avala la aplicación del principio de integridad territorial que, así entendido, no chocará con el principio de libre determinación”.

Ello quiere decir que, en definitiva, el derecho a la libre determinación no resulta aplicable a todas las situaciones coloniales, pues para ello ha de identificarse un pueblo titular de tal derecho en el territorio. Si éste no existe, la consulta popular es innecesaria, y no cuenta con el aval jurídico internacional. Sin embargo, la inexistencia de un pueblo titular del derecho a la libre determinación no exime de la necesaria descolonización. “En tales procesos descolonizadores deberán tenerse en cuenta los intereses de la población –al objeto de protegerlos- pero no será determinante su voluntad”.
Prueba de esta última afirmación es la determinación tomada por Naciones Unidas a finales de los años 60. Reino Unido, que no estaba satisfecho con el curso de los acontecimientos, decidió convocar un referéndum en el que la población del territorio tenía que elegir entre si quería vivir bajo soberanía española o mantenerse vinculada al Reino Unido. El resultado fue abrumador: 12.138 votos a favor de seguir bajo el gobierno británico frente a 44 en contra, además de 55 votos nulos. Naciones Unidas tardó apenas tres meses en reaccionar y adoptó la Resolución 2353 (XXII) en la que condenaba el referéndum declarándolo contrario a las resoluciones adoptadas por la Asamblea General sobre la descolonización de Gibraltar.

A pesar de las declaraciones surgidas al calor de la Asamblea General de Naciones Unidas, el caso de Gibraltar no deja de suscitar dudas. A fin de cuentas, fue España quien cedió el territorio para saldar sus deudas de la guerra. Así y todo, el análisis concienzudo del texto jurídico también es complejo y ha suscitado numerosos debates a lo largo de la historia entre los dos países en conflicto. A mediados del siglo XX, este asunto tomó una nueva dimensión gracias al ministro de Exteriores español, Castiella, quien encabezó una nueva y dura etapa de reclamaciones. La ambigüedad terminológica es la que permitió volver a poner en duda la cesión hecha a través del Tratado de Utrecht. Durante siglos, la falta de claridad conceptual ha permitido indistintamente a España y Gran Bretaña justificar sus acciones. “De las palabras empleadas para limitar la cesión sin jurisdicción alguna territorial se ha derivado, en años recientes, un cuestionamiento del propio título de cesión. Durante los siglos XVIII y XIX tanto España como Gran Bretaña estuvieron de acuerdo en que lo que Felipe V cedió fue “la plena y entera propiedad, dando la dicha propiedad absolutamente para que la tenga y goce con entero derecho y para siempre.”. La utilización de la palabra propiedad, entendida en el sentido del Derecho Romano, significaba que Gran Bretaña obtenía la soberanía de Gibraltar y no tan sólo su uso y disfrute”. Sin embargo, “el uso de la palabra propiedad en vez de la palabra soberanía infunde muchas sospechas de que España pretendió hacer una cesión sin que implicase la soberanía del terreno”.

No obstante, esta teoría, defendida por España, es muy diferente a la que sostiene Gran Bretaña. A juicio de los ingleses, que se apoyan en la lógica, España nunca planteó en sus negociaciones una cesión que implicara sólo el uso y disfrute de la Plaza porque Gran Bretaña jamás habría aceptado esa oferta. A fin de cuentas, estaba en la mejor posición para negociar y exigir por la fuerza la soberanía. Parece más factible creer que el tratado entre las partes se llevó a cabo en estos últimos términos. Aceptada esta posibilidad como punto de partida, deben estudiarse también los hechos que se han venido desarrollando a lo largo del tiempo y que han motivado España acuse a Gran Bretaña de “usurpación”. Los gobiernos españoles tuvieron claro siempre que la cesión se refería sólo a todo lo situado dentro de las murallas de la plaza. El resto seguía estando bajo jurisdicción española. Gran Bretaña, en cambio, siempre pretendió ampliar una posesión que le ha permitido intervenir de una manera inmejorable en la política mediterránea. Estas intenciones han quedado recogidas en la correspondencia que mantuvieron los gobiernos de ambos países. En las misivas, España siempre se negó, apoyándose en lo dispuesto en el propio Tratado de Utrecht. Así y todo, el avance es innegable. Lo han conseguido gracias a las diferencias en cuanto a los límites de la cesión. Una vez más, las ambigüedades han marcado el destino. Sin embargo, aunque España hiciera dejación de soberanía en algunos momentos y no reclamara con la misma intensidad todas y cada una de las violaciones del Tratado de Utrecht, “esto no otorga derechos a Gran Bretaña.

Para completar las discrepancias entre las dos partes falta observar lo que ocurre con el asunto del mar. Dice el derecho internacional hoy que las aguas territoriales están bajo la soberanía de los estados costeros. Sin embargo, no era ese mismo derecho el que regía las relaciones entre países cuando se firmó el tratado, por lo que resulta difícil hacer una interpretación unívoca de lo dispuesto en el tratado, concretamente del artículo X. Decidir quién tiene la soberanía de las aguas adyacentes al Peñón, teniendo en cuenta lo que se entendía por puerto de Gibraltar cuando se firmó el acuerdo, es tarea compleja. Una vez más, las interpretaciones han alumbrado dos posiciones enfrentadas. Reino Unido reclama para sí las aguas adyacentes al Peñón en virtud del Derecho Internacional del Mar, que concede a los estados ribereños derechos soberanos sobre las aguas que bañan sus costas. España, por su parte, teniendo como base el propio tratado y lo que en aquella época se consideraba puerto de Gibraltar, niega tajantemente estos derechos a Inglaterra.

A la vista de las problemáticas expuestas, es evidente que la descolonización de este territorio por la vía de la reintegración territorial es una necesidad para España, que recuperaría muchos